对推进村级公益事业建设一事一议财政奖补工作的思考

对推进村级公益事业建设一事一议财政奖补工作的思考

云南省玉溪市江川县财政局 杨兴培

2008年根据《国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改〔2008〕2号），实行以政府财政资金为引导、以农民筹资筹劳为基础、以社会捐资赞助为补充的村级公益事业建设新机制。中央选择在黑龙江、河北、云南三省部分地区开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作（以下简称“一事一议财政奖补”）。通过五年的实践，一事一议财政奖补工作开展得扎实深入，取得了显著成效，为深入推进工作探索了路子、积累了经验、奠定了基础。但是，我们也要清醒看到，一事一议财政奖补工作还面临着很多新情况、新问题、新挑战，我们必须高度重视、深入研究、认真解决。

一、一事一议财政奖补工作成效显著

通过五年的实施，农村“行路难、饮水难、环境差”的突出问题得到有效缓解，农村公益事业建设取得显著成效。

（一）村民生产生活条件得到改善，促进了农村和谐社会建设。实施一事一议财政奖补工作，村内道路得到硬化，群众吃上干净卫生自来水，清理规范了生活垃圾，村民有了活动场所，这些一事一议财政奖补项目的建成使村民出行方便了，解决了群众多年来吃水困难的问题，农村环境优美了，村民有了娱乐活动的场所。切实改善了农民群众的生产生活条件。同时，解决了农民群众的切身利益，生产生活环境的改观，生活质量的提高，群众笑逐颜开，促进了农村社会和谐稳定。

（二）整合多元投入，提高了财政资金杠杆效应。

一事一议制度是村民自主筹资的一种重要模式，它是由村民筹资、筹劳、社会捐助、整合其它资金和财政补助组成，构建起“以农民参与为基础、以社会捐助为支持、以政府奖补为引导”的村级公益事业建设多元投入新机制。充分发挥财政奖补资金的导向作用，引导和鼓励村民筹资投劳，调动社会各方面积极性。财政奖补资金通过杠杆效应，起到“四两拨千斤”的作用，提高了财政资金使用范围和效率，促进村级公益事业健康稳步发展。

（三）凝聚群众力量，夯实了新农村基础。

一事一议的过程，就是政府服务群众、为民谋利的过程，也是村民参与建设、了解干部的过程。干部带头示范，以身作则，勤勤恳恳为群众办实事；群众积极参与项目建设，村民的主人翁意识增强，知情权、参与权、监督权得以体现；干部从中树立了为群众谋福利的良好形象，村民从中当家做了主人。一事一议政策拉近了干部与群众的距离，密切了干群关系，增强了村级领导班子的凝聚力和感召力，引导社会关注农村、关心农民，形成了大家齐心谋发展的良好局面，推进了美丽新农村建设。

（四）规范民主决策，促进了农村民主政治建设。

村级公益事业建设一事一议财政奖补以村、组为建设主体，实行逐级申报、项目化管理。一事一议筹资筹劳从议事项目的提出、表决到实施，都必须经过规定的民主程序，实行民主决策、民主管理和民主监督。在一事一议项目的实施过程中，按照一事一议财政奖补的操作程序，对“建什么、怎样建”，均由村民民主决策，村民自己的事大家议、大家定、大家建、大家管，逐步形成并不断完善民主议事机制，培养了村民的民主议事习惯，促进了农村民主政治建设发展。一事一议项目的实施，营造了一种村民自发组织起来议项目、自觉完善村规民约、党员干部和群众踊跃参与村内公共事务管理的氛围，形成了“人人议建设、户户参建设”的良好局面，把农村政治文明建设推上了新的台阶。

二、一事一议财政奖补工作中存在的问题

（一）重视协调不够，工作抓落实难。一事一议财政奖补工作是一项政策性强，涉及业务内容广的工作。从政策上看，是党中央国务院审时度势，加大三农投入，深化农村综合改革而作出的一项利民惠民的重要举措。从业务内容看，涉及农村民主建设、项目规划、工程管理、资金管理等多个方面。有的乡镇重视不够，项目想多争，项目到手就很少重视抓好落实，导致工作拖沓。有的乡镇没有组织协调好乡镇财政、农经、水管、招标等部门来抓好工作，导致工作被动，工作难以开展的局面。

（二）认识不到位，工作缺乏动力。用足用好一事一议财政奖补这项惠农政策有利于推进农村社会事业的健康发展，是农民受益、群众欢迎的一件好事实事。但是个别乡镇在认识上存在误区，思想上存在顾虑，工作上缺乏动力，怕开展一事一议筹资筹劳引起农民负担反弹，影响社会稳定，只要不出事，宁可不干事；怕筹资难筹集，影响工作开展；怕做群众的思想工作，宣传不到位；怕把关不严，出问题。因此，没有把工作落到实处，工作进展缓慢，甚至处于停滞状态。

（三）政策领会不够深入，工作目标不够明确。一事一议财政奖补工作申报程序多、透明度高、涉及面广，牵涉到广大农民群众的切身利益问题，工作中稍有疏忽就容易出问题。但在实际工作中有些乡镇负责同志忙于事务。对一事一议财政奖补工作政策研究不够深入，不能深入领会其精神实质，导致工作部署不具体，要求不明确，落实不到位，有的是放给分管同志或业务人员操作，工作任务目标不够明确，推进任务落实的计划不够具体，具体的措施不到位。因而，形成工作被动局面。

（四）程序不规范，资金筹集难。有少数乡镇、村工作方法简单，不按规定的程序召开群众会议，在没有充分尊重群众意愿的情况下，采取“先批后议”或纯粹不议、领导拍板决定等办法自行确定议事项目。在项目申报时不按政策要求办理，而是打擦边球。由于村组集体经济薄弱，农民增收困难等原因，村民筹资难。少数项目村民筹资和集体投入不到位。

（五）规划不切实际，项目执行到位难。有的项目前期工作中对规划、预算不够重视，规划不切合实际，预算不细。另一方面，在项目实施过程中把关不严，监管不够到位，导致项目村组建设规模扩大，超项目预算的现象发生，形成了资金缺口。

（六）验收不及时，项目资料难收集。少数工程项目验收不及时，导致项目资料无法收集整理，而影响工作的顺利开展。

（七）重建设，轻管护。村级公益事业项目普遍存在“有人建、无人管”的问题，导致有的建设工程达不到预期使用年限就破损，如村内道路、水利设施等。有的管理不到位，致使脏乱现象存在。

三、一事一议财政奖补工作的有利条件和建议

从有利条件看，一是国家宏观政策利好。村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作启动以来，中央领导同志先后6次作出重要指示，对试点工作提出了明确要求。在今年召开的中央农村工作会议上，回良玉副总理明确提出，继续发展农村公共事业，加强农村基础设施建设和农村社会事业发展。省委、省政府也明确要求要进一步总结成功经验，完善工作措施，力争使这项工作更有成效。这既传达了中央和省委、省政府加强一事一议财政奖补工作的政策信号，同时也更加坚定我们做好这项工作的信心和决心。二是农业农村基础设施建设不断加强。国家和省市在“十二五”发展规划中都把加强农业农村基础设施建设作为战略重点，规划了一批发展现代农业、大规模建设高标准农田等重大项目。今年中央１号文件，提出加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，逐步建立投入保障和运行管护机制。“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题。健全村级公益事业一事一议财政奖补机制，积极推进公益性乡村债务清理化解试点。这些重大决策，为加快推进一事一议财政奖补提供了广阔的平台。三是广大农民群众改善生产生活条件的愿望日益迫切。一方面，一事一议财政奖补的实施，逐步改善了农民生产生活条件，多数农民获得了实实在在的好处，提高了筹资筹劳的积极性；另一方面，随着近年来农民收入的增长，多数农民对改善自身生产生活条件有了新的认识和需求，改善生产生活条件的迫切性增强，农民参与村级公益事业建设的热情进一步高涨。四是今年中央财政将加大对一事一议财政奖补的投入。这些有利条件为深入推进一事一议财政奖补提供了内在的动力支持。同时，也增强我们做好工作的坚定信心。为此，对做好一事一议财政奖补工作提出以下建议：

（一）重视项目申报立项，提升项目质量。从几年的实施看，部分申报项目在实施时有所变动，存在项目申报选择中随意性大，对村组申报项目落实审核不到位，致使项目无法实施，群众有意见。因此，要以规范项目申报立项为着眼点，通过高质量的项目推动工作开展。要结合新农村建设规划，认真筛选、组织申报村级公益事业财政奖补项目，要把既符合财政奖补对象和范围，又经过民主议事程序，筹资筹劳方案通过县乡农民负担监督部门审核的项目及时上报立项。同时，要做好一事一议项目总体规划和年度计划，有计划、分步骤组织实施。要在兼顾公平、保证农民普遍受益的前提下，按照“突出重点，注重实效，先易后难”的原则，做到分类指导、区别对待，优先支持群众需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的村级公益事业建设，对偏远农村要给予重点照顾和倾斜，以促进农村公益事业协调发展。

（二）加强项目管理，提高项目实效。一事一议财政奖补工作，环节多，流程长，必须制定科学化、精细化的工作流程，规范操作。项目的审批、实施、验收每个环节，都要严格按照奖补程序执行。在项目审批上，要严格执行一事一议管理的规定，把好议事项目审核的关口。不准放任不审，不准颠倒审核程序，不准与其他程序混淆。对村民急需、要求迫切的议事项目，要优先审核；对超出议事适用范围、违反民主议事程序、突破限额规定标准、未按规定程序审核的议事项目，不得列入筹资筹劳范围。在项目实施中，要精心组织，切实加大项目实施力度，优化整合各类涉农建设项目，通过与现有的农综开发、新农村建设等项目捆绑实施，切实化解村级公益事业建设资金不足的“瓶颈”问题。要充分发挥村民理事、理财、监督三个小组的作用，高标准规划高质量建设，切实把项目做成群众满意的精品工程。项目一经批准、中途不能组织实施的要及时上报，经批准后方可变更，决不能自作主张随意变更项目内容、扩大规模和项目地点，更不能冒名顶替。在项目验收上，要明确部门分工，落实验收责任，按照村级初验，乡镇统验，省、市、县验收的程序，确保项目选得准、建得成、有实效，真正受益广大村民。要研究制定解决困难和问题的有效途径和措施，积极探索村级公益事业建设项目的长效机制，认真部署，多措并举，全力推进，要严格按照规定的时限上报项目、开展筹资筹劳、抓紧项目实现，确保项目建设按期完成。

（三）强化监管制度，用好项目资金。管好用好财政奖补资金，是保护和调动农民一事一议筹资筹劳积极性的重要环节。财政部门要充分发挥部门职能作用，对一事一议财政奖补资金使用情况进行全程跟踪监督，全面掌握资金使用情况，及时发现和纠正工作中出现的各类问题。一事一议财政奖补项目完成后，各项目实施村要将项目施工期限、村民筹资筹劳、社会捐赠、部门帮扶和财政奖补等情况向全体村民公开，广泛接受群众监督。要切实加强筹资筹劳和奖补资金管理，对村级一事一议项目资金实行专户储存、专账核算、专款专用，确保群众筹集资金和财政奖补资金安全合理使用，发挥应有效益，最大限度让农民受益，让群众满意。要加强制度建设，建立健全财政奖补工作制度，严格会计委托代理，积极推进财务公开，让农民放心满意。要注意防止和克服政府缺位的问题，进一步转变职能，改进作风，强化服务，要注意防止财政奖补与农民一事一议脱节的现象。要严格资金监管，严禁平调、挪用财政奖补资金，一经发现除收回奖补资金外，取消次年的财政奖补项目安排。要确保项目资金使用规范有序，力求更加高效、更加透明、更加便捷。

（四）必须以村民民主决策为前提，引导农民积极筹资筹劳。一事一议的主体是农民，财政奖补的受益对象也是农民。农村情况存在差异，需要办的事情很多，只有农民自己最清楚什么事情最需要办，如何办最好。因此，开展一事一议财政奖补工作，必须发扬民主，要用服务的理念、民主的方式、商量的办法，引导和激发广大农民群众民主议事、办事、管事的积极性和创造性。要充分尊重农民的意愿，让农民按照一事一议程序，自主决定建设项目，把村级公益事业建设变成农民的自觉行动。要依靠农民自主管理建设，通过群众投工投劳、政府奖励补助、社会捐赠支持、相关部门提供技术指导来完成，让农民依靠自己的双手改善生产生活条件。绝不能因为政府安排了资金而就是政府说了算，绝不能搞包办代替、强迫命令等行政干预，绝不能让一事一议财政奖补项目走回政府忙着干、群众一旁看的老路子。

（五）必须坚持量力而行，合理安排财政奖补项目。一事一议财政奖补工作是一个长期过程，在制定规划、推进项目建设时，要充分考虑农民、村级集体经济组织的承受能力，量力而行，稳步推进，千万不能蛮干，坚决杜绝搞形象工程和“半拉子”工程。要坚持有多少钱办多少事，村、组严禁举债，谁举债谁负责；严防将一事一议财政奖补项目变成劳民伤财的形象工程；严防平调、挪用筹集的资金、劳务及奖补资金的违规行为。要把省政府规定的一事一议筹资筹劳限额标准，作为一条“高压线”，严禁突破。严格做到“两个坚持、两个防止”，坚持筹资筹劳不超过省政府规定的限额标准，防止以自愿捐款名义变相向村民集资；坚持村民自愿以资代劳，防止以自愿以资代劳名义变相向村民摊派，切实防止由于我们的干部办事“热情过高”，从而加重农民的负担，影响或挫伤农民的积极性。

（六）健全管养护机制，促进公益事业发挥效益。按照“谁投资、谁受益，谁所有、谁养护”的原则，明确一事一议公益设施的所有权，落实养护责任主体。一事一议财政奖补形成的资产归项目议事主体所有，由村级组织负责管护。各项目实施村要建立健全村内公益设施管护机制，坚持做到建管结合，建立健全资产登记和移交管理制度，落实管护养护责任和经费；要充分发挥村内说话公正和有影响力的老党员、老干部的作用，监督村民自觉爱护村内公益设施，确保已建成的村内公益事业发挥应有效能，让农民长期受益。要坚决克服重建设、轻管理，重使用、轻养护的问题，防止已建成的村级公益设施因管理不当、养护不力，建成不久即受到损害和破坏，挫伤村民的筹资筹劳积极性。要认真总结好的做法和经验，积极探索村级公益设施管理养护经费来源及有效形式和方法，促进村级公益事业良性循环。