玉溪市江川区应急管理局行政执法存在的主要问题和建议

玉溪市江川区应急管理局综合行政执法存在的主要问题和建议

安全生产和应急管理是关系到人民群众的生命和财产安全，关系到社会的稳定和经济健康发展，关系到国计民生的大事，甚至影响到国家的国际地位和形象。随着法治体系逐渐健全和机构改革进一步深化，安全生产和应急管理行政执法规范化建设工作迫切的摆在了应急管理部门面前，它既是应急管理部门履行职责的重要手段，也是法律赋予应急管理部门的重要职责，执法水平和质量的高低，直接关系到法律的尊严、政府的权威和应急管理部门的形象。虽然我区对安全生产和应急管理行政执法工作进行了积极、有益的尝试，加大了对各类违法行为的查处力度，安全隐患和问题得到了及时的整改，各类事故也得到了有效控制，但是在基层的执法工作中也遇到了一些困难和问题，影响了行政执法规范化运行。

一、区应急局行政执法中的突出问题

（一）行政性对人安全和法律意识依旧淡薄

安全生产由三个因素构成，即:人、机、环境。人是三个因素中的主导因素。从某种意义上说，安全生产行为即是人的安全行为，而人的安全行为很大程度上取决于人的安全意识。但是，部门企业的主要负责人、安全管理人员以及一般工作人员，还存在安全和法律意识淡薄、抱着侥幸心态、单纯凭经验蛮干乱干等现象，对外界变化的麻痹大意，忽视了危险的存在，等事故发生之后才发现自己成了那只“温水中的青蛙”。比如：中石化3户加油站，在专家排查隐患后，且我局已经下发了《责令限期整改指令书》的情况下，企业对指令书中指出的问题不够重视，本身容易整改的问题，因消极应对，导致到期后未整改而被行政处罚。还有的企业，在长年从事的行业领域竟然不知道什么情况需要安全条件审查、安全设施设计审查，什么情况应该向应急管理部门报备，导致一些可以避免的违法违规行为发生。

（二）安全生产执法基础相对薄弱

1. 基层执法人员不足。目前，我局内设7个股室，下设3个事业单位。核定编制数45人，实际在编人员共计36人，纳入执法人员管理共计22人（其中：持有行政执法证人数21人，未持证人员1人属于因机构改革刚调入我局）。而我区危险化学品企业25户；烟花爆竹生产企业3户（其中1户因机场建设正在关闭退出）、批发企业4户、长期零售店7户，预计每年度岁末年初期间将有约40户左右的临时销售店；非煤矿山企业6户，排查出工贸企业661户（其中纳入重点监管工贸企业54户）。并且持有行政执法证件的21名工作人员部分因工作需要没有从事具体执法工作，面对日益繁重的执法工作和大量的监管对象，安全监管压力大、任务重、有心无力。

2.执法队伍业务水平素质参差不齐。由于受原区安监局和现应急管理局在组建时特定环境限制，干部多为“半路出家”，后续招录和调用人员时候也没有预先考虑到限定法律、安全管理等专业，导致专业人员缺乏，整体业务水平和监管能力还需进一步提升，对最新出台的各项法律法规及标准学习理解不到位，凭老办法、老经验机械片面理解适用法律法规的条款，在执法检查中难免出现参差不齐甚至误差局面，从而影响执法监管。目前，我局绝大多数人员所学专业与从事的岗位不相符，持有相关法律资格证书或律师资格证人员为0人。

3.行政执法程序和执法文书不够规范。在行政执法程序中，因执法工作人员长期与行政相对人开展相关工作较多，都是熟人老面孔，往往在外出执法检查时没有携带行政执法证件，导致执法前亮证工作未做到位。执法文书使用和规范中，我局在行政检查和行政处罚、行政强制等方面已经采用了原国家安全生产监管总局统一制定的制式文书，但在行政许可工作中，只有统一的申请表，类似于《受理通知书》、《许可决定书》等类似文书并未统一规范（经与上级应急管理部门对接，上级部门也暂未统一规范）。

4.部分执法装备运用不到位，无执法车辆。随着社会发展和科技的进步，各级政府和上级应急管理部门对我局执法装备加大了投入和配备，从原来的电脑、照相机、打印机等增多到了执法记录仪、GPS定位仪和技术检测设备等多种执法辅助设备，但是在现实基层的执法工作中，没有合理有效运用新配置的新设备，偏重于老方法式（仅凭借眼看、查阅台账等）执法检查。比如：我局执法记录仪已经配发到了各执法业务股室，但是在执法全过程记录中，依旧偏重于采用制式执法检查文书，而往往忽略了视频记录。

同时，2018年《玉溪市江川区人民政府关于明确玉溪市江川区安全生产监督管理局作为行政执法机构的批复》（玉江政复〔2018〕163 号）已经进行了明确将我局列为行政执法机构，但是在公务用车改革过程中，没有为我局配置执法车辆，行政执法和应急救援处置用车均依靠区政府公务用车平台统一调度，导致在面对突发事件或者发生生产安全事故时，无法立即赶往现场处置。比如：在2019年，办公室同一时间段接到群众举报安化乡发生森林火灾和路居镇螺蛳铺村发生自建房屋过程中人员触电身亡事故时，平台又刚好暂时无驾驶员和车辆可派，导致我局赶赴现场处置时间相对延后。与此同时，我局临时性执法用车或临时迎接上级督察工作用车时，也不同程度存在无车可派情况。

（三）区安委办和乡镇（街道）安全管理机构建设不到位

关于推进安全生产领域改革发展工作中，已经明确要求强化各级安委办和乡镇（街道）安全监管力量。但是，到目前为止，区安委会办公室未单独设立，日常工作由区应急局协调股兼职负责，没有设置专门机构，也未核定专门人员编制，也没有明确专职副主任或者副局长。乡镇（街道）也没有设置专职的安全监管机构和人员，全部为兼职，人员变动频繁，对于应急管理和安全生产监管知识和业务能力掌握不足，并且没有持有行政执法证件，导致在执法过程中难免出现畏首畏尾，发现不了违法违规行为和安全隐患等情况。

（四）综合执法监管体制机制不够健全

我局负责对安全生产工作实施综合监督管理，但如何实施综合监督管理没有具体的规定，综合监管缺乏必要措施和手段，导致与其他负有安全生产监管职责的部门之间存在职能交叉或者脱节现象，造成一定程度安全管理不协调、不到位，影响行政执法的权威性。同时，在开展联合行政执法工作中，绝大多数情况下，依旧是主责或牵头部门在亲力亲为，其余相关责任部门等、靠、观望思想普遍存在，缺乏积极主动依法履行行政执法的作为，担当精神不足。

二、相应的意见和建议

（一）强化安全和法律宣教，筑牢“红线”意识

1.加强安全和法律宣传教育。安全和法律宣传教育不能只是标语上墙、喊在嘴上、写在纸上，而是一项系统工程，让员工入脑入心，落实在行动之中，要从思想意识培养做起，渗透到员工日常工作生活的每个细节，让安全生产成为员工的自觉行动和习惯；要严格落实规章制度，完善考核机制；要切实抓好全员安全培训，以身边事教育身边人；要组织各类重大风险应急演练等，增强员工安全生产意识和技能，在工作中切实做到主动防范、积极防范。

2.做到防微杜渐，居安思危。重大事件的起因往往是微小的，甚至是微不足道的，正因为微小，让人防不胜防，毫无察觉，让人麻痹大意，造成严重的后果，“千里之堤，溃于蚁穴”。因此要督促企业和行政执法部门树立居安思危意识，善于从细微之处发现问题，把工作做在前面，实现目标细化、分工细化、责任细化。要通过抓小事，找准薄弱环节，找出规章制度方面的漏洞，找到事故苗头，及时消除隐患，确保安全工作万无一失。

（二）强化执法基础能力建设，规范行政执法行为

1.加强队伍建设，通过干部教育培训，努力培养造就一只高素质的安监队伍。制订应急管理系统人员培训计划，领导干部、基层人员同样应进行经常性的培训，积极主动更新法律知识结构，对法律法规的掌握要全面系统，除学习安全生产相关法律法规和规范标准外，更应学习和掌握《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政监察法》和“互联网+监管”、“省政务服务平台”等新的执法监管网络系统以及新执法辅助装备运用等基本知识和技能，并建立单位业务学习、考核制度。同时，招录所学专业于应急管理和安全生产执法岗位相匹配的新人在，进一步充实行政执法专业人才。

2.加强制度建设。建立健全各项执法监察制度和规程，严格依法行政，规范执法程序，规范自由裁量，不断提高执法质量，防止执法主体错位、执法程序违规和乱作为的现象，亮证执法，真正做到程序、实体合法，努力实现公开、公正、公平执法，提高依法行政的能力和水平。同时，执法人员要严格要求自己，自觉加强政治、业务学习，努力成为政治合格、业务精湛、依法行政、廉洁高效的应急管理工作者。

3.树立服务意识，确保执法到位。安全生产和应急管理执法监察的根本目的，在于监督、指导、规范企业安全生产，保障人民群众的生命财产安全，保障企业的各项生产经营活动，增强企业抵御风险能力。要坚持“服务在前、执法在后”，以“为民、便民、利民”的指导思想，进一步“优化营商环境”，以查隐患、促整改、实现企业安全生产为重点，正确处理安全监管、执法监察与发展经济的关系，保障企业安全发展，将“执法就是处罚”向“执法就是服务”转变。

    （三）强化基层应急执法机构建设

1.继续深入推进安全生产领域改革发展工作，严格按照《中共玉溪市江川区委、玉溪市江川区人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》，逐步加强各级安全生产委员会办公室领导力量，明确专门领导、专门机构和专门人员。争取上级编制、人事、财政部门的支持，逐步解决区、乡镇（街道）层级的安全生产执法人员身份结构复杂问题，借鉴司法所的体制和机制经验，建立健全乡镇（街道）应急站（所）并由区应急局管理的横向到边纵向到底应急管理新格局。同时，在岗位津贴问题、防护用品问题、意外伤害保险问题和取得注册安全工程师执业资格待遇问题给予明确政策支持，逐步解决待遇不公问题，实现同工同酬。让基层执法人员感到有人管、有希望、有盼头。通过改善办公条件，强化文化建设，明确职责分工，实行人员、岗位的优化组合。建立涵盖安全执法、监管工作方方面面、关联性强、易考核、易兑现的管理制度，制定能吸引人才、调动干部积极性的奖励制度，逐步吸引更多的有志青年投身应急管理建设工作，不断壮大基层安监队伍。

2.按照“尽职免责”的原则，在一些问责制度的顶层设计及修订中，体现对安全生产执法、监管人员的关爱与公平，废除安全生产事故死亡控制指标制度，不应让执法人员既承担高强度的工作压力，又时刻面临被“株连”的风险，天天“提心吊胆、如履薄冰”的履行执法监管职责。

（四）摆正位置，规范综合监执法监管

1.以机构深化改革为契机，加强安全生产控制指标体系和安全生产责任制的落实。真正把指标和综合监管措施认真分解细化，层层落实下去，加强跟踪考核，搞好监督检查，采取切实措施，全面加强安全生产工作，建立健全长期有效机制，以促进生产经营单位安全生产主体责任、有关部门的专业监管责任、乡镇（街道）政府的领导责任等真正落到实处，确保指标的完成。

2.把各有关部门、特别是负有安全监管职责的部抓安全生产工作的积极性充分调动起来，认真负责地做好安全生产工作，搞好安全监管。做到“三不”：不缺位，就是该管的事一定要管好、管细、管实、管 出水平、管出成效。并要努力做到超前思维、超前谋划、超前动作、主动出击、有所作为，不依赖别人、不顺水推舟、不被动应付。不越位，就是决不能把我们不该管，实际上也管不了、管不好的事揽在手里，不能超越职能、权责做事。应真正做到“两放”，即：属于行业主管部门职责范围内的事，区应急管理部门应该放手。不错位，就是我们应急管理部门要与基他负有安全监管职责的政府有关部门各司其职，不能取代他们直接的、具体的、日常的、专业的监管工作；要把我们负责的、直接的、具体的监管行业和领域的安全监管工作做细、做深、做实，不推诿，不扯皮；要与生产经营单位分清职责，不能替代他们去抓其内部的安全管理。

3.促进安全生产和应急管理专项整治、企业安全状况的评估和安全质量标准化工作的深入开展，尤其要把各个重点行业和领域的 专项整治工作及安全质量标准化建设杯断推向深入，夯实安全生产的微观基础，提高事故的防御能力。

总之，应急管理和安全生产行政执法工作是一项系统工程，不但涉及面广，更涉及多个部门和环节，需要在政府强有力的组织领导下，各部门的密切配合下，采取有效措施，建立健全综合行政执法监管体系和体制，才能进一步规范行政执法工作和达到标本兼治的目的。