对冬春生活救助的几点思考

         对冬春生活救助的几点思考

          玉溪市江川区应急管理局    陈文东

[摘要]：2019年3月应机构改革之势，新组建了玉溪市江川区应急管理局，随着相应职能职责的移交，原属民政的冬春生活救助职能移交至应急管理局。今年上半年我区经受了严重的旱情，造成区内65142亩农作物不同程度受灾，12个村居委会23个村居民小组8192人出现饮水困难等灾情，为准确掌握我区2019年以来自然灾害对群众生产生活的影响情况，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育拟定专题，组织自然灾害管理股相关人员深入受灾严重的村组进行专题调研，了解受灾群众的损失及救助需求，为扎实有效做好冬春生活救助提供依据和基础保障。

冬春生活救助是在上一年灾情发生后，对因灾缺粮等受灾人员进行救助，重点是解决受灾人员冬春期间口粮、饮水、衣被、取暖、医疗等基本生活困难。受气象等因素的影响，我区近年来全区性和局部性自然灾害多有发生，2018年“8.13”“8.14”地震造成全区群众生活不同程度的影响，“6.25”雄关乡短时强降雨导致大面积受灾，2019年上半年我区经受了严重的旱情，造成区内65142亩农作物不同程度受灾，12个村居委会23个村居民小组8192人出现饮水困难等灾情，连年汛期局部灾害性天气造成的风、雹、内涝等自然灾害严重影响人民群众的生产生活，面对这些突如其来的自然灾害，我区上下在区委、区政府的坚强领导下，凝心聚力、积极应对，采取多措并举及时有效化解各种风险和可能带来的影响，充分体现了“以人民为中心”的担当使命，同时也表现出我区防灾减灾救灾基础能力薄弱，救助救援渠道单一，后劲不足等问题。按照局党组组织开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的安排部署，为落实好“四下基层”工作法，针对自然灾害应急救援存在的突出问题，特别是面对即将开展的冬春生活救助工作的新形势，新任务，近期组织相关股室负责人和具体工作人员对我区经受自然灾害较重的村组进行走访调研，并于调查问卷、专题座谈会、研判分析会等方式对我区范围内今年以来经受自然灾害的影响，开展生产生活救助和需要帮助解决的突出问题，原汁原味听取民情民意，并对下一步做实做好冬春生活救助工作有了更深的认识和思考，现将调研成果报告如下：

一、基本情况

此次调研是基于区自然灾害委员会两次分析研判会的基础上，结合上半年我区经受的严重旱情和汛期局部遭受的风、雹及洪涝灾害等情况，选取雄关乡下营村委会爬地村民小组、九溪镇大营社区尖山小组、安化乡董柄村委会中村小组等进行入户调查，并进一步听取区气象局、区水利局、区农业农村局、区发展改革局等部门的意见建议，咨询了区民政局及部分乡镇（街道）工作人员关于我区冬春生活救助工作开展情况。通过走访调查了解，对当前我区应对自然灾害的形势任务及存在的困难问题和结合今冬明春救助工作有了一定的认识和体会。

 （一）发生自然灾害情况：今年年初受厄尔尼诺气象的影响，我区经受了多年未遇的连续干旱无雨的严重旱情，特别是进4月以来，全区旱情持续升温，江川区气象台于2019年5月17日17时零分发布干旱橙色预警信号，5月18日江川区防汛抗旱指挥部发布较大级别（III级）应急响应，至5月22日迎来江川入夏的第一场有效降雨，稍稍缓解了持续升温的旱情，截至5月24日，全区共有65142亩农作物出现旱情，其中：轻旱作物面积39933亩，重旱作物面积24431亩，干枯面积598亩；前卫镇受灾面积占比88.4%，达到特旱级别，雄关乡受灾面积占比68.03%，安化乡受灾面积占比52.7%，达到严重干旱级别，六个乡镇（街道）部分山区和半山区由于水源点水量减少枯竭导致全区六个乡镇（街道）12个村居委会23个村居民小组8192人出现饮水困难，全区共有5座小（二）型水库，61座小坝塘干枯。进入汛期后，7月19日前卫镇、大街街道受短时大风、冰雹和强降雨影响，造成286.59公顷农作物受灾，受灾人口17716人，直接经济损失1210万元，7月30日安化乡早谷田局部遭受风雹灾害，造成60亩烤烟绝收等。到目前为止，我区自然灾害主要以水旱灾害为主，加之去年“8.13”，“8.14”地震影响，全区农业农村生产生活不同程度遭受损失。

（二）自然灾害对我区经济社会发展的影响情况：一是全区上下凝心聚力，共同应对极为严重的旱情，确保大春生产稳定。面对多年不遇的旱灾，我区上下同心，积极应对，统筹各方力量，在确保人饮的前提下，着力抗旱保春耕，多措并举重点推进大春粮食和烤烟生产，稳定粮食产量和烤烟增收。抗旱期间全区共投入抗旱人数达112410人次，投入抗旱泵站178处，投入机动抗旱设备27175台，机动运水车辆12370辆，投入抗旱资金1286.84万元，积极应对持续升温的旱情。据农业部门统计，2019年大春农作物种植总面积197582亩，总产值92949万元，其中：粮食作物45500亩，经济作物152082亩，其中：烤烟面积88232亩、产量1148.6万公斤，产值36900.5万元；蔬菜面积57703亩、产量8952万公斤，产值32323.7万元；花卉面积6147亩，产值15009万元。二是气象干旱至全区库塘蓄水严重不足。截至2019年10月28日统计，全区水库坝塘和水池水窖蓄水量2606.13万m³，比上年同期4064.7万m³减少11501.32万m³，与市下达蓄水计划4230万m³相比差1623.87万m³。其中：中型1件，蓄水量561.29万m³，比上年同期717.73 m³减少156.44 m³；小（一）型14件，蓄水量1265.90万m³,比上年同期1934.85 m³减少668.95万m³；小（二）型47件，蓄水量517.16 m³，比上年同期938.06万m³减少4220.90万m³；小坝塘245件，蓄水量225.70万m³，比上年同期468.8万m³ 减少243.1万m³；水池、水窖蓄水236.08万m³，比上年同期48.01万m³减少11.93万m³。星云湖水位1721.95m，蓄水量18175万m³，比去年同期19014万m³减少839万m³。星云湖、中型水库、小（一）型水库、小（二）型水库、小坝塘蓄水与去年同期相比均下降明显，来年农业生产生活用水影响较大。三是部分乡镇（街道）村居民小组特别是山区自然村人畜饮水困难和问题已陆续凸显。今年我区发生较大级别干旱和降雨偏少，造成全区蓄水严重不足，当前汛期已经结束，降雨量将逐渐减少，根据区自然灾害管理委员会以应急管理局牵头协同区气象、水利、供排水及各乡镇（街道）现场调查和三次研判，预计至2020年6月30日前，全区预计共有25个村民小组人畜饮水难以保障，形势不容乐观。特别是雄关爬地、大街唐磨德、前卫小冲、安化中村、烂泥箐、九溪尖山、江城立脚等自然村由于水源点供水不足，年内应急建设的供水工程尚不完善，饮水困难还未从根本上解决，预计到春节前后将出现无水保供的困难境地。四是当前群众思想稳定，生产生活秩序井然，但如何应对今冬明春气象干旱等因素给生产生活带来的影响期待党和政府的关心帮助并提供必要的资金、项目、政策、气象信息等支持。本次调查共入户调查并发放自然灾害灾情调查表50份，在调查中了解到群众最关心的是今冬明春再出现旱情，如何解决用水问题，由于在今年抗旱中因拉水等增加生产成本，最需帮助解决的是对拉水产生的燃油等给予补助，同时需要政府在冬春救助上对农作物受灾给予适当资金补助。

二、存在的困难问题

一是据气象预测今冬明春我区低温冷害及旱情形势依然严峻，预计今年冬季（2019年12月——2020年2月）江川区降水正常至偏多，气温正常至略偏高，2020年春季（3月——5月）降水正常略偏少，气温偏高至略偏高，2020年雨季开始期正常。今冬明春重点关注阶段性低温冷害和春季干旱，阶段性和区域性高火险气象等级易发生；二是库塘池窖蓄水不足，水资源总量严重短缺，农田水利设施建设不完善，特别是部分山区供水网络不配套，在今年上半年抗旱期间，虽然区委、政府多方筹措投资386万元重点解决雄关爬地，江城桐关，安化中村、烂泥箐，大街兰田等人畜饮水应急工程，但由于水源点水量不稳定、工程配套设施不完善、运行管理资金和机制不到位等带来在今后群众生产生活将形成连续性挑战，形势依然严峻；三是应急救援体系建设尚未健全，面对自然灾害发生时，各职能部门各自为阵，力量单薄，难于形成有效合力及时、有序、高效处置灾情。由于应急管理系统从上到下尚在建设过渡期，原有各指挥部和各成员单位的职责职能未完成转换和移交，虽然应势而为成立了玉溪市江川区自然灾害管理委员会，但各专项指挥部及成员单位的职责职能不明确，指挥体系“有骨架无血肉”。面对自然灾害时，谁指挥谁，我该归谁指挥脉络不清，谁防，谁救，谁治职责不明，我该做什么、我能做什么、我必须做什么职能不细；四是抗旱抗灾物资储备不足，救援救助渠道单一，面对自然灾害时救援救助需求时捉襟见肘，难于应付。机构改革后冬春生活救助工作由原来民政部门移交应急管理部门牵头，据粮食储备部门提供的情况，由于区级财政困难近年来救灾物资储备仅依靠上级补助解决，物资储备目录单一且数量不足，现存物资储备只满足于部分人口的口粮救助，在调查中根据各乡镇（街道）初步统计需冬春救助人口达14673人，救助需求为口粮、衣被及钱款等，初步测算所需救助资金为532万元，筹措方式为上级补助和地方配套，而区应急管理局成立于今年3月相应经费未能纳入2019年财政预算，难于保障今冬明春生活救助；五是部分乡镇（街道）、村、组干部对冬春生活救助工作重视不够，程序不规范和监督不力等问题，工作中存在调查不深不细，核查不认真，发放救助物资应付了事等现象。

三、思考和建议

    江川区地处滇中腹地，区位、气象优势明显，常年夏无酷暑、冬无严寒，属于自然灾害少发地区。常见自然灾害主要为地震、气象干旱、局部洪涝灾害和低温冷害等，历史经历的严重灾害主要为1970年1月5日震中为通海高大乡的7.8级地震，2018年“8.13”、“8.14”地震；1969年干旱、2009年——2013年连续5年气象干旱；1983年冬大雪及霜冻低温冷害；2007年主汛期连降大雨致星云湖突破最高法定水位线造成沿湖各乡镇洪涝灾害等。在面对各种自然灾害中，江川人民在当地党委、政府的坚强领导下，牢固树立“以人民为中心”思想，众志成城，共同抵御，将灾害损失降到最低。随着全球气候变暖特别是厄尔尼诺现象的影响，阶段性、局部性自然灾害突发的可能性增大，加强应急救援体系建设，切实做好救援救助工作成了当前一段时期我区践行“以人民为中心”的首要任务。结合本次调研和自然灾害管理委员会多次研判，就如何有效做好今冬明春救援救助工作提如下建议：

     （一）建立健全冬春生活救助体系。

冬春生活救助工作是在机构改革后冬春生活救助工作由原来民政部门移交应急管理部门牵头，尚未形成统一、科学、及时、有效的救助体系。一是在区自然灾害管理委员会的架构下，进一步明确相关职能部门职责，对冬春生活救助、应急救援救助、灾后救助等建立健全统一的分析、研判、调度、执行、监督、绩效等机制，保障救援救助工作的及时性、合法性、有效性；二是打通上下联动，直通灾区、灾民的通道，由应急管理局牵头，相关职能部门参与，乡镇（街道）、村（居）委会、村（居）民小组四级联动，定期对自然灾害进行预测和研判，及时针对灾情和救助需求，合理有序有效调度救援救助力量和物资进行救援救助；三是建立健全社会监督和纪检监察监督双重监督体系，确保救援救助过程公开透明，救援救助结果公正公平合理。

（二）抓住关键环节，严格规范程序。

冬春生活救助工作移交后，在新的管理规范未出台前，依然执行《云南省自然灾害生活救助规定》（云南省人民政府令183号）、《云南省自然灾害生活救助资金管理实施细则》（云财社【2012】163号）等文件有关规定和精神。并沿用玉溪市民政局《关于进一步加强和规范救灾资金物资管理使用工作的意见》（玉民发【2018】64号）文件精神，严格执行救灾资金物资管理、分配、审批、发放、督查等制度。一是进一步规范救灾资金物资管理和使用程序，细化应急和过渡期救助资金和物资、恢复重建补助资金、冬春救助资金物资的发放程序，严格本人申请——村级评议——乡镇审核——区级审批——发放的操作流程；二是扛实责任，履职尽责，进一步抓好救灾资金物资管理使用中的薄弱环节。重点抓好救灾资金物资源头上的管理、发放环节、领取环节、民主评议和公示等环节，确保救灾资金物资真正落到实处。三是进一步加强档案管理，及时收集整理各类台账资料归档。

（三）统筹各方力量，加强防灾减灾基础设施建设。

本次调研中，多数村组干部群众都在担忧如何应对和解决今冬明春饮水用水问题，气象预测我区今冬明春气候形势严峻，水资源总量不足，部分山区基础设施建设短板突出是我区客观存在的困难和问题。这就要求在做好冬春物资救助工作的同时，必须统筹分析好、应对好、解决好基础设施短板的问题，特别是预计存在人饮困难的25个村（居）民小组的突出问题。一是由水利部门会同各乡镇（街道）对现已查出的25件供水问题的工程，制定应对和解决方案，尽快完成项目估算，做好项目储备工作，做到有备无患，并加快人饮提升工程建设，尽可能的延伸到缺水和饮水困难的村组，同时积极开辟抗旱应急水源，全力确保集镇农村生活供水和人畜饮水。二是按照职能职责请住建局、自然资源局、扶贫办等部门，极力推进现有灾后重建，因灾避让搬迁，农危房改建，扶贫项目开发建设等项目的建设，着力改善防灾减灾抗灾能力不足的问题；三是各乡镇（街道）迅速掀起今冬明春农田水利岁修高潮，开展灌溉渠道的清淤工作，确保灌溉用水畅通，做好对沿岸抽水站、底坝站的维修养护，同时对进水沟渠、水池进行清淤除障；四是各级各部门应主动加强与省、市区相关部门对接、汇报、争取支持，加强与云南水投等合作企业的协调、沟通、合作力度，促使一批工程开工建设，确保工程项目尽快发挥效益，全力补足我区基础设施短板。

（四）突出研判分析，做好救灾资金物资储备。

救灾资金物资管理使用工作政治性强、政策性强、敏感度高，是事关救灾工作成败的重要基础性工作。积极做好救灾资金物资的储备工作，为今冬明春救援救助扎实基础是当前应急管理工作的重要环节。一是在自然灾害管理委员会的架构下，按月、按季度召集相关职能部门及时研判分析我区面临的形势任务，在现有监测预报信息体系的基础上，加强相互沟通，信息共享，粮食储备局等相关部门及时根据预测预判结果抓实救灾资金物资储备；二是财政等部门要把救灾资金物资储备纳入预算，并做好自然灾害救援救助备用金的调度工作；三是应急管理局根据收集整理的灾情和救助需求，积极向上汇报，争取国家、省、市各级资金的支持，减少区级财政压力，最大限度备足救灾资金物资；四是粮食储备部门加强现有救灾物资的管理，进一步摸清家底，做清台账，理顺调度管理渠道，做活更新报备程序，为救灾救助提供强有力的基础保障。