中共玉溪市委 玉溪市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

中共玉溪市委  玉溪市人民政府
关于深化集体林权制度改革的实施意见
玉发〔2007〕2号
（2007年1月24日）

为进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，促进生态建设和林业产业发展，增加农民收入，推进社会主义新农村建设。根据省委、省政府的文件精神，结合玉溪实际，特制定深化集体林权制度改革的实施意见。

一、改革的必要性和紧迫性
（一）林业建设取得的成绩。改革开放以来，特别是2003年以来，市委、市政府以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立“生态立市”战略，用科学发展观统领林业改革发展全局，坚持保护与利用并重方针，促进了林业发展，改善了生态环境，增加了林农收入。一是森林资源得到有效保护。全市有林地面积和活立木蓄积量持续双增长，活立木蓄积量达3628.7万立方米，森林覆盖率达48%，比“九五”末提高525个百分点。二是林业产业逐步壮大。特色经济林、林下资源开发、林产品加工等林产业发展方兴未艾，退耕还林等生态工程建设成为山区农民增收的重要来源。三是积极探索林权制度改革取得一定成效。采取公开竞价拍卖林地使用权？招标承包，租赁经营，股份合作等形式，初步取得和积累了放活林地经营权的改革经验。林业为我市经济社会协调发展作出了重要贡献。
（二）深化集体林权制度改革势在必行。集体林权制度改革是林业自身实现可持续发展的根本所在。我市林业建设虽然取得了显著成绩，但生态恶化的趋势尚未得到根本扭转。产业发展、林农增收慢等问题仍然突出。林业经济结构不合理，产业发展零星分散、科技附加值低、加工规模小等问题并存，资源优势还没有充分转化为经济优势。林业贡献率与林业资源应有作用极不相称，林业生产力没有得到进一步的解放。我市虽进行了“林业三点嘀山责任制”和“四荒拍卖”等工作，但部分集体林地林木产权不够明晰，经营权、处置权、收益权没有得到全部落实，挫伤了林业经营者的积极性。深化集体林权制度改革是建设社会主义新农村的重要内容。山区发展生产和农民增收的出路在山、优势在山、潜力在山，改革有利于调动广大山区农民封山育林的积极性，有利于生态建设和林业产业发展，有利于增加农民收入，加快社会主义新农村建设进程。

二、改革的任务、范围和内容
（三）改革的任务。用两年时间，基本完成全市深化集体林权制度改革及其配套改革任务。实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；建立起初步适应林业产业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系;建立起政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，社会管理和公共服务职能强，政府审批环节少，规范运行的林业行政管理体制，促进林业发展，推进新农村建设。
（四）改革的范围。我市深化集体林权制度改革的范围是集体商品林。包括:非天保工程区的集体商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程区的集体人工商品林木及宜林荒山、荒地等。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，要通过改革，确权发证;对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应予以稳定完善;对权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属的，一并予以改革。对经县级以上人民政府规划界定的生态公益林、县区人民政府所在地近面山、乡村坐落周边水源林和纳入国家天保工程区的天然林，不列入本次改革，但应换发全国统一的林权证。继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
（五）改革的内容。落实经营主体的“四权”是深化集体林权制度改革的核心内容。
明确林木林地所有权或使用权。在稳定完善林业“三定”的基础上，通过承包经营、折股量化、股权到户（联户）等形式，把集体林木所有权和林木林地使用权明晰到户（联户）或其他经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证，切实维护林权证的法律效力。
放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。
落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及民营企业等单位和个人营造的林木及非木材森林资源，依法落实业主处置权益。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由业主申请，县级林业主管部门对符合条件的即报即批。全面实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。林地和林木使用权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。
保障业主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、非木材森林资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，取消对林农和其他林木经营者的各种不合理收费，切实减轻经营者的负担。
推进相关配套改革，建立健全林业经营、林业服务、森林资源防护和森林资源流转的“四大服务体系”，创新林业经营管理机制，发挥集体林权制度改革的综合效应，为林业改革与发展提供良好的秩序和环境。

三、改革的方法步骤
（六）试点先行，逐步推开。在学习云南省集体林权制度改革九个试点县经验和峨山县先行试点的基础上，从2006年12月开始，到2007年底，全面推进和完成全市集体林权制度主体改革。各县区要循序渐进，统筹兼顾。主体改革完成后，积极推进配套改革，确保2008年底完成和完善配套改革，建立起新型的现代林业制度。市级相关单位抽调人员，组成指导组驻县区指导督促工作。
（七）积极稳妥，分步推进。在改革过程中要注重方式方法，严格按程序操作，质量与进度并重，妥善排查、处理、化解各种矛盾，有步骤、分阶段地稳步推进。
第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式，广泛宣传改革的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革。培训出政策通、业务精、能力强的林改业务骨干。
第二阶段：调查摸底，制定方案。调查摸底由县区政府组织开展完成。村民委员会及村民小组、乡镇的改革方案必须报上一级政府批准，同时报市深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。县区改革的总体方案必须报市政府审批，同时报省深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。乡镇改革方案必须根据已批准的县区改革方案制定。村民委员会及村民小组改革方案必须经村民会议或村民代表会议三分之二以上村民讨论通过后才能上报。
第三阶段：落实权属，核发证书，由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布，三榜定案，由村委会或村民小组与林农签订(换签、补签)林地承包合同书，并将权属落实情况附图造册，连同合同书一并报乡镇政府初审，经县级林业主管部门审核后进行林权登记，并报县区政府换发、核发林权证书。
第四阶段：配套改革，建章立制。制定完善相关配套政策和措施；建立健全林权管理工作机制，完善林业社会化服务体系；建立和规范林木林地产权流转机制，健全和完善“三防”机制。
第五阶段：检查验收，总结完善。改革工作结束后，由各级政府组织进行检查验收。

四、改革的组织领导和政策措施
（八）提高认识，加强领导。各级党委、政府必须把集体林权制度改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，提上重要议事日程。进一步提高对深化集体林权制度改革重要性、艰巨性、复杂性的认识，高度重视改革的困难、问题和风险。建立“县区直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。切实把市委、市政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，对出现的违法乱纪、危害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行，确保社会和谐稳定。
（九）建立工作权才句，落实工作经费。成立玉溪市深化集体林权制度改革领导小组，由市委、市政府领导任组长、副组长，市级相关部门为成员单位，领导小组办公室设在市林业局。各县区党委、政府要成立以县区委书记任组长的林改领导小组，并建立相应的工作机构。各级林业主管部门是深化集体林权制度改革的具体协调机构，要切实当好党委、政府的参谋和助手。乡镇林业站已撤并的县区，要尽快恢复，充分发挥其职能作用，保障林权制度改革的顺利进行。各县区要选派林改工作组，积极做好林改的宣传、指导、协调、监督和服务工作这次改革，任务重、工作量大，所需改革经费，要列入县区财政预算，确保改革的顺利推进。
（十）查清资源底数，务实深化改革的基础。切实抓好全市的森林二类资源调查，查清森林资源现状。结合生态立市战略，完善林业分类经营区划，把公益林和商品林落实到山头地块，做到区划到位、划界到位、登记到位、档案建立到位、与林权所有者签订的合同到位。
（十一）依法确权发证，切实为林权所有者提供法律保障。林权证是森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证林权登记发证是深化集体林权制度改革成果法律化的主要单标志，必须保证林权证换发、核发工作质量。要依法依规，严格按照相关法律政策要求，统一林权登记发证的程序和方法，规范工作行为，严格工作纪律，严禁在申请林权登记过程中擅自改变已经确定的权属关系;严格审核，做到程序合法，林权登记内容齐全规范，数据准确无误。坚持登记发证的公示制度，保证发证、换证工作准确无误。加强档案管理， 进一步建立健全林权档案管理制度。
（十二）放活经营，完善林木采伐管理制度。在执行森林采伐限额管理的前提下，各县区实行采伐指标分配公示制，各乡镇村组采伐指标必须落实到林权所有者，分配多少必须进行公示。林木所有者向林业主管部门提出木材采伐指标申请，经县林业主管部门审批，符合采伐条件的交纳育林基金后，发放林木采伐许可证。严格执行采伐设计规划和采伐更新管理办法。县级林业主管部门根据批准的年度森林采伐限额，编制商品林年度木材生产计划，须逐级汇总上报省级林业主管部门批准后执行。竹材采伐不纳入采伐限额管理。抚育问伐人工用材林胸径小于10厘米(含10厘米)的林木，不纳入年度木材生产计划管理。人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。企业或个人营造的商品用材林和工业原料林，由所有者根据经营目标确定采伐林木的年限、方式和数量，林业主管部门应按森林经营方案实行单报单批。在房前屋后、自留地、非基本农田承包地上种，植的属于个人所有的零星林木采伐，不需办理林木采伐许可证。对因森林火灾、虫灾等自然灾害所致的火烧木、枯立木、病虫害木、风倒木、雪压木优先纳入木材生产计划。
（十三）多种经营，不搞一刀切。针对我市情况各异的林情村惰，千差万别的林地类型，复杂多样的林种结构，改革的具体方式方法必须从各地实际出发，尊重群众意愿，可以“一村一策”、“一山一策”。既不侵蚀集体利益，也不让群众吃亏。“四权”的落实做到适时、适地、适林，符合当地实际，符合民心民意。无论采取何种改革方式，必须经当地三分之二以上村民会议或村民代表会议表决通过后，方能组织实施。
（十四）保持政策连续性，妥善解决历史遗留问题。县、乡、村的林权界定统一按全国统一勘界的界定边际线为准。自留山稳定不变。继续实行“生不增、死不减”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山已被开垦为农地且已纳入第二轮土地承包的给予维持原状。对被开垦的自留山又没有纳入第二轮土地承包的属非法改变林地用途，应督促该农户进行植树造林，恢复其林地性质，并给予换、核发林权证;如果农户不愿意恢复，可由村集体收回后以租赁拍卖的方式进行流转。对林业“三定”时划定的自留山、责任山，因经营者改变林地用途，变为耕地后又恢复植被的，经县级林业主管部门验收合格，予以确权发证。
分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。责任山应适当收取林地使用费。面积、四至界线不清楚的，在明晰确认的基础上，完善承包合同。目前由集体统一经营管理的山林，要积极探索切实有效的经营形式。对承包期满后农户不愿承包或管理不善的责任山，经村民会议或村民代表会议讨论通过，由集体予以收回，进行有偿承包转让经营，收益分配比例由村集体按一事一议的方式协商确定。
稳妥处理已经流转的集体山林。凡程序合法、合同规范的要予以维护。没有违背法律政策但在转让程序等方面不够规范，大多数村民对某些条款有意见的合同，应在原则上维护原合同，并在当地政府和林业等有关部门的指导下，对有争议的条款进行协商解决，补充完善。对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的合同，可通过司法程序解决。对已改变林地性质和用途的不予换发林权证;对至今尚未绿化和开发利用的宜林荒山荒地，由村委会发出限期造林或流转通知书，对期满不造林、不流转的山林由集体予以收回，按照《村民委员会组织法》和“一事一议”的民主决策管理办法，经村民会议三分之二以上的成员同意后，对其林地使用权进行拍卖、转让、承包给法人组织和个人进行造林绿化或产业开发。