《玉溪市江川区深化农村宅基地制度 改革试点实施方案》文件解读

《玉溪市江川区深化农村宅基地制度

改革试点实施方案》文件解读

玉溪市江川区九溪镇人民政府  晏  春

按照安排，现就《玉溪市江川区深化农村宅基地制度改革试点实施方案》玉江发〔2021〕5号文件作以下四个方面的解读。

一、文件出台背景

近年来，江川区高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，坚定全面建成小康社会目标，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持农业农村优先发展，进一步解放思想，深化农业农村改革，通过农村林权制度改革、农村土地确权登记颁证、农村集体产权制度改革、农村宅基地确权登记颁证等改革举措，逐步破除阻碍农村经济社会发展的体制机制，释放改革活力，为决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会、实施乡村振兴战略打下坚实基础，也为此次农村宅基地制度改革试点工作创造了条件。但目前我区农村宅基地管理中还在诸多问题和矛盾，农村宅基地管理制度不规范不健全，不能适应新形势发展和农村改革的需要，农村宅基地制度改革势在必行。江川区将紧紧抓住农村宅基地制度改革试点工作的机遇，推动江川农村改革再上新台阶，为农业农村经济的发展增添动力，着力打造美丽滨湖花园城市。二、文件总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地属于本集体成员集体所有的有关规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制；保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益，防止以各种形式非法剥夺和限制宅基地农户资格权；允许在一定条件下流转、抵押宅基地使用权，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

（二）基本原则

坚守改革底线。遵循中央的总体要求，在守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，稳慎推进，积极实践，大胆探索，先行先试。

坚持“三权分置”。落实集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法。

坚持维护农民权益。以实现好、维护好、发展好农民土地权益为指引，保障宅基地权利，完善宅基地权能，探索宅基地权益多种实现形式，使改革成果惠及广大农民。

坚持节约集约用地。坚持最严格的节约集约用地制度，改进宅基地利用和管理方式，确保宅基地在布局上更合理、在利用上更科学、在结构上更优化。

坚持统筹协调推进。注重宅基地制度改革试点与新型城镇化、乡村振兴、农业农村综合改革等统筹协调与相互衔接，注重宅基地制度与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民住房财产权抵押担保转让的关联性，提高改革的系统性和完整性，统筹协调推进，形成改革合力。

（三）目标任务

2022年底前，通过改革试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、审批、监管等制度的方法路径，建立完善宅基地管理制度，健全农民住房保障机制，提升农村宅基地管理水平，实现农民户有所居。实现江川区农村土地节约集约利用，切实保护耕地，改善农村人居环境，统筹推进全区乡村振兴、美丽乡村建设和城乡一体化融合发展。

三、试点主要内容

（一）改革完善农村宅基地权益保障机制

探索农民住房保障的多种实现形式。探索创新农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，推动新型城镇化发展和美丽乡村建设。建立农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制。

1.落实农村“一户一宅”制度。在国土空间规划确定的城镇建设用地范围外的传统农村，实行农村“一户一宅”、面积法定、标准合理的宅基地分配制度。

2.完善宅基地分配使用认定标准。结合农村实际，在充分摸底调查的基础上，探索形成户的界定、分户条件和集体经济组织成员认定的办法。

3.建设农村新型社区或农村住宅小区。对人均耕地少，二、三产业比较发达，农村配套设施较完善的村庄，在农民自愿的基础上，探索建立统规统建、统规联建、统规自建等多种农村新型社区建设模式，开发建设相对集中的农村新型社区或农村住宅小区，满足农民居住和生产条件。

4.健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制。在国土空间规划和村庄规划编制中，合理确定宅基地规模和布局，预留适度的农民建房空间。改进土地计划管理方式，在年度新增建设用地计划中单列安排不低于5%的新增建设用地计划指标，专项保障农村村民住宅建设用地需要，年底实报实销，统一落实耕地占补平衡。

（二）探索宅基地使用权流转制度

1.探索宅基地使用权流转方式。在限定流转范围、期限、用途的前提下，探索通过转让、赠与、互换、出租、入股等方式流转宅基地使用权的具体途径，区分不同流转方式，研究制定相应的管理政策。探索宅基地“三权分置”条件下，宅基地使用权流转各方享有的具体权利。完善宅基地在本集体经济组织内部进行转让、互换、赠与的管理规定。探索通过制定流转示范合同等方式，规范流转行为，保障流转各方的合法权益。探索开展宅基地流转纠纷调解和仲裁工作。

2.探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径。鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。探索不同盘活利用方式的管理政策，研究制定允许利用闲置宅基地和闲置住宅发展的乡村产业清单。研究支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的财政、金融等政策。

3.探索继承农房的宅基地使用权管理办法。在充分征求农村集体经济组织和农民意见的基础上，结合房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，研究制定继承农房的宅基地使用权管理办法。重点明确具备法定继承人资格的本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员，合法继承农房后宅基地使用权的管理规则和要求。

（三）探索宅基地使用权有偿使用制度

1.推进宅基地节约集约利用。结合国土空间规划编制，按照合理布局、节约集约的原则，优化宅基地用地布局，建立健全宅基地节约集约推进措施，探索农民节约集约使用宅基地的激励机制。

2.启动宅基地使用权有偿使用制度。初次分配的农户宅基地，实行规定面积内无偿取得。全面开展因历史原因形成超标准占用宅基地、一户多宅以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有使用宅基地的清查工作，分类分步探索由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，根据宅基地的取得途径，探索建立相应的有偿使用方式。

（四）探索宅基地使用权有偿退出机制

1.探索建立进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地机制。制定暂时退出、永久退出等不同方式的实施办法和补偿政策，多渠道筹集退出资金。

2.探索不符合现行有关法律和政策规定的“一户多宅”等问题的有效处置方式。有合理原因的，采取有偿方式引导退出；违法违规占用的，根据实际情况依法分类处置。

3.健全退出宅基地价格评估和补偿机制。推进集体建设用地基准地价制订工作。完善宅基地和农房价格评估的方法和程序，明确退出宅基地和农房的价格应由农村集体经济组织与农户协商确定，确保程序合法、补偿合理，切实保障农民合法经济利益。多渠道筹集宅基地退出补偿资金，探索创新财政、金融等政策，为宅基地退出提供相应的资金保障。

4.探索退出宅基地处置和利用方式。对闲置、废弃的宅基地，按照村集体主导、群众自愿、退出补偿的原则，建立农村宅基地有偿退出机制，统筹盘活，合理利用。暂不能利用的宅基地，由本集体经济组织进行收储，作为集体土地统筹使用，开展基础设施建设、“七小”工程建设，改善人居环境、提升村容村貌等。在符合国土空间规划和用途管制的前提下，按照“宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”的原则，采取整理、复垦、复绿等方式，对退出宅基地有序开展整治，依法依规实施城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供土地等要素保障。探索农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，将农民退出的宅基地按照国土空间规划确定的经营性用途依法登记后入市，明确转用的程序和管理要求。探索建立宅基地退出和再利用监管机制。

（五）探索建立宅基地使用权抵押制度

积极探索宅基地在农民住房财产权抵押担保中权益的实现方式和途径，在防范风险、权属清晰和保证农民户有所居前提下，探索建立农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押评估、抵押融资机制及抵押融资风险缓释、补偿机制，体现宅基地财产收益权。

1.开展抵押贷款业务。金融机构要积极稳妥开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款业务，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点。结合农民住房财产权（宅基地使用权）的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，进一步简化贷款管理流程。

2.完善扶持引导政策。支持金融机构开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款业务。对开展相关抵押贷款业务并符合条件的农村金融机构，要加大支农再贷款支持力度。

3.探索抵押物处置机制。探索“三权分置”条件下，宅基地使用权作为抵押物的价值评估办法，保障抵押权人合法权益。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户基本居住权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。

4.健全风险保障机制。因地制宜采取利息补贴、发展政府支持的担保公司提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立农民住房财产权（宅基地使用权）抵押融资风险缓释和补偿机制。积极推进农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围。

（六）完善宅基地审批制度

1.改革审批管理方式。按照村级初审、乡级审批、区级监管的原则，进一步落实乡镇政府审批职责，规范农村村民住宅用地审批和乡村建设规划许可管理，改进农村村民住宅用地的农转用审批，抓紧制定具体实施办法和办事指南。指导乡镇政府建立审批台账，及时将相关审批情况报送区级农业农村、自然资源部门备案。

2.建立联审联办制度。推动乡镇政府统筹相关审批职能，建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地和农房建设联审联办制度。明确农业农村、自然资源、住房和城乡建设等部门工作职责，实行“一门式”办理，方便农民群众办事。

（七）健全宅基地监管机制

1.健全基层宅基地管理机构。推动建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理体制，明确区级农业农村部门、自然资源部门宅基地管理各自职责，落实乡镇政府属地管理责任，赋予村级协管责任，建立村级宅基地协管员队伍。整合农业农村、自然资源、住房和城乡建设等部门相关职能和力量，在乡镇成立建设规划委员会，负责辖区内农村宅基地和农房建设监督管理工作。按照权责一致原则，通过建立审批报备、核查等制度，强化区政府对乡镇政府宅基地管理情况的监督。

2.创新宅基地执法机制。推行宅基地综合执法。加强宅基地和农房建设全程监管，严格落实申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后验收到场“三到场”要求。建立宅基地日常巡查机制，利用科技手段进行动态监管，及时发现和制止宅基地违法违规问题。探索按照法定程序和要求，逐步将宅基地和农房建设相关执法权委托乡镇政府实施，以乡镇名义开展执法工作，并接受区级相关主管部门业务指导和监督。

3.推进宅基地数字化管理。建立区级农村宅基地管理信息系统，通过大数据，逐步形成宅基地信息“一张图”、管理一条链、监测一张网，实现宅基地业务数字化管理。加强政府部门间数据共享，推动宅基地数据与土地调查、国土空间规划、农房建设、不动产登记、人口户籍等数据互联互通。

四、试点基础工作

（一）摸清农村宅基地底数

1.开展农村宅基地基础信息调查。充分利用第三次全国国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等成果，开展宅基地补充调查和验证调查工作，利用遥感、航测等手段，采取外业和内业调查相结合方式，对农村宅基地情况进行全面调查，全面摸清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息。

2.建立健全农村宅基地统计调查制度。逐步建立宅基地年度统计、定点监测、专项调查等制度，掌握宅基地基本情况和变化趋势，为宅基地管理和改革工作提供基础数据支撑。结合农村经营管理情况统计调查，配备专门人员和设备，开展常态化的农村宅基地管理利用情况统计报表填报工作。

3.建立农村宅基地基础数据库。利用宅基地基础信息调查成果，按照统一的技术标准，建立包含宅基地权利人、地类、四至方位、宗地面积、建筑面积以及审批、使用、流转、执法等资料在内的宅基地基础数据库，编制宅基地现状图。

（二）科学编制村庄规划

1.加强规划控制引导。根据村庄发展现状、区位条件、资源禀赋等，于2020年开展江川区村庄布点规划专题研究，对既有村庄规划进行评估，按照“六个一批”要求分期分批编制“多规合一”实用性村庄规划，在2021年内做到应编尽编。探索建立规划动态调整和“留白”机制，指导和监督农民严格按照经批准的村庄规划开展农房建设。在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留一定的建设用地机动指标，农民建房可申请使用。乡村规划布局和建设坚持从实际出发，充分尊重农民意愿，不搞一刀切。

2.科学确定农村宅基地规模布局。在区和乡镇国土空间规划、村庄规划编制中，根据土地资源条件、宅基地现状情况、农村人口变化趋势，科学预测宅基地需求，合理划定农民建房用地范围。在村庄规划确定的框架内，充分发挥村集体主导作用，因地制宜布局宅基地，有序安排宅基地开发空间和时序，保障农民建房用地需求。

3.提升村庄村容风貌。充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出农村村民住宅的规划设计要求，鼓励农民选用有关部门无偿提供的通用标准图集进行建设。加强农民建房质量安全监管，制定完善农房建设施工标准和安全规范。加大传统村落和特色民居保护力度，保留乡村景观风貌。全力推动村庄人居环境改善，加强农村基础设施建设，提升村庄村容风貌。

（三）妥善处置历史遗留问题

1.查清问题情况。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册。重点查清“一户多宅”、宅基地面积超标、非本集体经济组织成员占有和使用宅基地以及违法违规占地建房等问题。

2.制定处置办法。根据国家、省、市相关法律法规和政策规定，在充分征求民意的基础上，研究制定符合本地实际的处置办法，区分不同类型问题，提出相应的化解措施。

3.稳妥有序化解。按照依法合规稳妥有序的原则，结合宅基地使用权确权登记颁证、村庄规划编制实施等工作，依托村两委和农村集体经济组织逐步予以化解。

（四）做好农村宅基地使用权确权登记颁证工作

1.推进房地一体的权籍调查。按照不动产统一登记的要求，依据《农村地籍和房屋调查技术方案（试行）》，全面完成农村宅基地地籍调查，将房屋等宅基地上的定着物纳入调查范围，加快形成满足登记要求的权籍调查成果，规范编制不动产单元代码，依法依规公示权属调查成果。

2.完善宅基地使用权确权登记颁证政策。按照国家有关部门文件要求和省、市相关政策，结合实际，进一步细化农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法。积极稳妥探索宅基地“三权分置”条件下的不动产登记政策。

3.加快颁发统一的不动产权证书。对符合登记条件的，按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》规定，颁发统一的不动产权证书。坚持不变不换原则，不动产统一登记制度实施前，各历史阶段颁发的宅基地使用权证书继续有效，对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。

 相关文档：中共玉溪市江川区委 玉溪市江川区人民政府 关于印发《玉溪市江川区深化农村宅基地 制度改革试点实施方案》的通知