PPP项目政策文件及其核心内容解读

目前，国家层面PPP专门立法或条例尚未出台，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，各相关方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目的长期运营心存顾虑。由于PPP项目涉及面广，现行财税、金融、价格、土地等配套政策还存在与PPP改革需求不匹配或相对滞后的问题。

目前财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（以下简称《指南》）和发改委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）已交由国务院法务办两法合一，在新法出台后以新法为准，本文以目前出台的规定为依据针对PPP涉及重点事项及其政策解读。

（1）社会资本的认定

《指南》规定：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

我国大多数国有企业是竞争性/非公益性，追求经济效益，应当属于私人部门；西方国家国有企业是非竞争性/公益性，追求社会效益，属于公共部门。如果社会资本包括本级国有企业，那么PPP将沦为传统融资平台、BT等变形与翻版。

（2）PPP模式适用范围

按照财金76号文中的说明：价格调整机制相对灵活，市场化程度较高，投资规模相对较大，需求长期稳定，这些项目在现阶段更加适合PPP。例如城市供水，污水处理，轨道交通（地铁，有轨电车），养老医疗等项目。

在实践中，这四个方面的要求都是相对的，并没有一个严格的标准或门槛。

（3）PPP项目入库具备的条件及资金支持

财办金[2017]92号文通知要求：严格新项目入库标准 。各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库： 

　　 ①不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。 

　　②前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。 

　　③未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。 

    集中清理已入库项目。各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第①、②项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退： 

　　①未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。 

　　②不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。 

　　③不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。 

　　④构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。 

　　⑤未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。 

云财金[2017]117号文中明确：存在以下情况的项目，不得入库：

①未剥离政府债务和融资功能的本级融资平台公司作为社会资本方；

②不属于公共产品或公共服务领域；

③采用建设-移交（BT）方式实施；

④合作期限低于10年；

⑤采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资；

⑥存量项目未按规定办理资产评估及权属转让、变更手续；

⑦其他不符合中央和我省推广运用PPP模式相关规定的情况。

2017年云南省制定的《云南省财政厅推广和运用政府和社会资本合作（PPP）模式以奖代补资金管理暂行办法》明确了存在以下情况的项目，不享受资金支持：

①未签订合同的项目；

②采用建设-移交（BT）方式的项目；

③通过保底承诺、回购安排、明股实债、融资租赁等方式进行变相融资的项目；

④合同变更成本高、融资结构调整成本高的项目。 

（4）政府回购模式

2012年12月24日，四部委463号文中明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务以及禁止为BT模式担保等内容。由此开始，BT模式开始消退，直到现阶段财政部所主推的PPP模式，BT模式已经明确被排出在外。

（5）投标联合体组建

招投标法三十一条规定，政府采购法第二十四条规定，可以看出，法律法规对联合体组建方式并无详细规定，基本要求至少包括以下几个方面：

①联合体成员可以为自然人、法人或其他组织；但基于承担相应责任的约定，应要求联合体成员可以独立承担民事责任；

②联合体成员不少于两名，对于联合体成员的个数上限并无强制性规定；

③联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议；

④共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）；

⑤以一个投标人或供应商身份共同投标或采购。

（6）合作年限

《办法》第六条中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”。

财金[2015]57号文《关于进一步做好PPP项目示范工作的通知》第二(六)条规定PPP示范项目“原则上不低于10年”。

（7）项目公司组建

《办法》第十六条中提到“在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司”。

（8）项目变更和终止

《办法》在第四章特许经营协议变更和终止中规定，若需对特许权协议做出重大变更的，应当事先征得债权人同意；而如若出现约定的特许权协议提前终止情形的，在与债权人协商一致后，方可提前终止协议。这些规定对于债权人利益保障而言确有必要。

在《指南》中，对于政府回购补偿也是从三方面进行了安排：若是政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止造成的提前终止，其一般补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益；若是项目公司违约事件，其一般补偿原则是尽可能避免政府不当得利并且能够吸引融资方的项目融资；若是自然不可抗力，其一般补偿原则是由双方共同分摊风险，补偿范围一般会包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项。