综合执法是深化行政管理体制的重要内容，也是建设法治政府的客观要求。当前，全国各地进行综合执法试点已有好几年，有些地方还在大范围内开展了综合执法，取得了很大成绩，积累了经验，但同时也存在一些问题和矛盾。因此，需要总结和完善，不断推进综合执法改革引向深入。现结合我区实际，梳理一下几年来推进城市管理综合执法改革的现状和存在的问题，并就机制体制、法律法规、工作实践，职能定位等问题，浅谈一点意见建议，仅供参考。
一、我区城市管理综合执法机构基本情况
为深化行政管理体制改革，提高行政执法水平和效率，解决城市管理中存在多层执法、多头执法、职责交叉等问题。按照《玉溪市人民政府关于通海等八县区开展城市管理综合行政执法工作的批复》（玉政复〔2010〕122号），我区成立了“江川县城市管理综合执法局”，并在建设局加挂综合执法局牌子，由一名副局长兼任综合执法局局长，由原城市管理执法大队具体承担综合执法工作。2013年12月，江川县出台了《江川县人民政府关于开展城市管理综合行政执法工作的决定》（江政发〔2013〕138号），授权在城市规划区内集中行使市容环境卫生、城市绿化、市政、房产、城市规划、环境保护、工商、交通、牲畜定点屠宰、殡葬管理等法律法规及规章规定的11个方面的329项行政处罚权。我区城市管理综合执法工作正式开始。 2017年2月，为进一步推进城市综合执法改革，完善体制机制，经玉溪市人民政府批复成立了“玉溪市江川区城市管理局”（玉政办复〔2017〕1号），加挂综合执法局牌子，正式列为区政府工作部门，核定行政编制8名。同时，将住建局所属城市管理监察大队、环境卫生管理站、园林绿化站划转城市管理局管理，核定事业人员编制84 名（其中：监察大队45名、环卫站20名、绿化站19名），聘用协管员80名。目前，我区城市管理综合执法机构、职能职责和人员编制基本调整到位，综合执法工作基本正常。 二、我区城市管理综合执法取得的主要成效 1、2015年以来，我区进一步加强和整合综合执法力量，在一定程度上解决了分散和多头执法问题，同时，增强了执法力度和执法效率。如：在对占道经营、违章停车、环境卫生、园林绿化、市政设施、文明施工、乱塔乱建、小广告治理等综合执法中执法力度不断加强，成效明显。经统计，近三来来综合执法共查处各种违法违规2000多起,其中实施行政处罚427件,罚款总额293.25万元。城市脏、乱、差，乱塔乱建、违章摆摊设点、乱停乱放车辆等现象基本得到纠正，市容市貌出现了很大改观。 2、加强了规范化管理，不断提高城市综合管理和执法水平。在综合执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，强力推行规范化管理，全体执法人员统一着装，统一执法程序流程和文书格式，加强执法人员培训和制度建设，不断提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。同时，做到日常化管理，加强对广大群众法制宣传教育，教育与惩罚相结合，不断提高管理相对人遵守法规意识和自觉性，积极参与城市建设和管理。 三、我区城市管理综合执法存在的问题 城市综合执法工作，可以说是一项新的执法模式，我区同其他地方一样，也出现了一些问题和矛盾，特别是综合执法机构职责合理划分，与职能部门的关系等体制性问题尚未理顺，以及执法队伍素质水平等问题，都直按影响到综合执法的成效。 1、综合执法机构体制机制以及与相关职能部门的工作关系还需理顺。综合执法机构依有关文件成立，缺法律法规支撑，县区多为加挂牌子，执法方式多为政府授权或部门委托。另一方面，相关部门的执法权划转综合执法机构后，该部门不再行使自己被划转的执法权，但实际情况是，综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题，这种情况在城管、环保、交通等执法领域都不同程度地存在，存在执法效能问题。 2、综合执法机构的职责划分不够合理。2013年政府授权综合执法局在城市规划区内集中行使市容环境卫生、城市绿化、市政、房产、城市规划、环境保护、工商、交通、牲畜定点屠宰、殡葬管理等11个方面共计329项行政处罚权。在实际工作中，综合执法工作的开展主要为占道经营、市容环境、城市绿化、市政设施、交通管理七个方面，其他并没有开展。究其原因：一是职责划转不规范，职责偏多，范围过于宽泛，与执法力量不匹配（技术人员、机构、设备等）。由于执法事项过多加之执法难度高，执法人员普遍感觉“力不从心”。二是管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能。 3、综合执法队伍管理水平有待进一步规范和提高。一是综合执法在编人员数量不足，大量聘请协管人员，与繁重的执法任务不相匹配。执法人员有行政编与事业编的区分，也有大量执法协管员，如何配备和规范仍有待于明确。二是执法人员（特别是协管人员，待遇低、流动性大）多为没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作。强化素质提高水平是基础和保证。 四、推进我区综合执法改革工作的建议 总的思路是，贯彻落实省委省政府办公厅《关于印发<深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案>的通知》（云办发〔2017〕22号）精神，将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，进行统筹规划,科学合理界定综合执法职责范围，理顺综合执法机构体制机制以及与有关部门关系，不断提高执法队伍素质和能力建设。 1、进一步整合资源理顺综合执法机构体制机制以及与有关部门关系。目前，全国各地综合执法还处于试点阶段，体制没有理顺，多以加挂牌子的形式成立综合执法局，定位不法定，职能不完善，人员身份繁杂。建议有必要从全省范围内统一考虑，明确综合执法定位和职能以及人员配置。其次要完善综合执法相关法规，明确执法主体地位，以便实际工作中执法有据，严格执法。在县区级综合执法工作中，现实多为政府授权或相关部门委托执法形式出现。应由政府统领，做好与相关部门协调和合作，整合资源，完善授权（委托）执法等关系，做到职能明确，责任落实。 2、科学合理界定综合执法机构的职责范围。这是综合执法能否有效运行、取得实效的基础。实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。避免综合执法机构职责偏多，范围过于宽泛，与执法力量不匹配。原则上执法专业技术性强、执法难度高，实行垂直管理部门的职责，各部门自己基本的、固有的职责，法律法规明确的专属执法权等，一般不能划转。只有科学合理界定综合执法的职责范围，才能更好地发挥综合执法的作用。 3、进一步加强综合执法机构和人员的规范化建设。城管综合执法机构，履行行政职能，行使执法权力，法律地位应属政府的执行性行政机构。行政执法人员应按照或参照公务员标准进行录用和管理，尽可能减少聘用监时协管人员，确保队伍相对稳定。同时要加强综合执法人员的业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，树立良好形象,促进我区综合执法工作依法、规范、高效向前发展。 玉溪市江川区住房和城乡建设局 2018年3月12日 |
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